现行《检察院组织法》制定于1979年，1983年修订，为检察权的依法行使及检察工作的科学发展提供了法律基础。随着社会的不断发展及法治的逐步完善，《检察院组织法》的诸多内容已无法适应我国法治社会的发展态势，尤其是三大诉讼法及其他相关法律不断赋予检察权新的内容、不断带给检察机关机构设置及制度发展新的变化，修法迫在眉睫。本文拟以检察机关的“诉讼监督职能”为内容，结合我国“两法”的重大修改，论述《检察院组织法》中民事、行政检察制度的完善。
一、“两法”修改对民事、行政检察制度之新变革
近年来，我国对“两法”进行了重大修改，修改后《民事诉讼法》于2013年1月1日正式实施，修改后《行政诉讼法》自2015年5月1日起实施。此次“两法”修改给检察机关民事、行政诉讼监督职权带来了重大变化：
（一）扩大了监督范围
修改后《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”修改后《行政诉讼法》第93条规定了行政诉讼检察监督权，第101条规定：“人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”这使得民事、行政检察监督范围大为增加：一是增加了检察机关对法院执行活动的监督。《民事诉讼法》第235条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，此规定将检察机关对民事、行政案件执行活动的监督正式纳入检察监督范围。二是增加了对调解书的监督。《民事诉讼法》第208条第二款及《行政诉讼法》第93条规定：“人民检察院发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”三是增加规定了各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中的法律监督。修改后《民事诉讼法》第208条第三款规定：“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”四是扩大了对非讼程序的监督范围。修改后《民事诉讼法》除规定了原有的宣告失踪和宣告死亡案件、认定公民无民事行为能力和限制民事行为能力案件、认定财产无主案件、督促程序案件、公示催告程序案件及破产程序案件等非讼程序外，还增设了确认调解协议案件和实现担保物权案件。
（二）增加了监督方式
修改后《民事诉讼法》第208条第二款及《行政诉讼法》第93条第二款增加规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议。”这是“两法”首次立法确认检察建议监督方式的运用，使检察建议成为与抗诉并驾齐驱的监督方式，丰富了监督手段体系。检察建议监督方式的提出，对于构建多元化监督格局起到了重要作用。仅就2014年来说，全国检察机关民事行政检察部门共制发检察建议54059件，其中就生效判决裁定的监督案件提出再审检察建议4877件，对审判程序中的违法行为提出检察建议19721件，对执行活动中的违法情形提出检察建议29461件，这意味着今后民行检察工作的重点将是利用检察建议构建多元化监督格局。
（三）强化了监督手段
修改后《民事诉讼法》第210条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”这是我国《民事诉讼法》首次明确检察机关调查核实权。司法实践中，虽然检察机关已经在大量的民事诉讼监督案件中进行了必要的调查取证和相关核实工作，但因缺乏法律明确规定和统一的操作标准，调查核实工作难免遇到困难和阻力，影响监督效果的发挥。该规定体现了检察机关“强化诉讼监督工作”的大局要求，给民行检察工作带来了新机遇。为了更加明确调查核实权的具体措施、运用程序、相关限制等问题，最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》于第五章第三节专门规定了调查核实权的内容，合理规范调查核实权的运用。
（四）确定了监督顺序
修改后《民事诉讼法》第209条规定:“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请再审检察建议或者抗诉：(一)人民法院驳回再审申请的;(二)人民法院逾期未对再审申请作出裁定的;(三)再审判决、裁定有明显错误的。”即检察机关开展诉讼监督必须在法院内部再审程序完成之后，至少是申诉人先行向法院提出的再审申请逾期而不得答复后进行。此规定将检察机关的抗诉监督后置于法院的再审启动权，尊重了法院的自我纠错程序，但同时会对检察机关的监督造成抗诉难度和息诉难度加大的影响，这无疑对今后民行检察部门开展工作提出了极大挑战。
二、《检察院组织法》中民事、行政检察制度之考察
关于检察机关诉讼监督权的内容，《检察院组织法》第5条第（四）项于“各级人民检察院行使的职权”中规定：“对于刑事案件提起公诉，支持起诉；对人民法院的审判活动是否合法，实行监督。” 该条明确了检察机关对于人民法院审判活动监督的内容；该法第17条“地方各级人民检察院对于本级人民法院第一审案件的判决和裁定，认为有错误时，应当按照上诉程序提出抗诉”，第18条：“最高人民检察院对于各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对于下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，应当按照审判监督程序提出抗诉。按照审判监督程序审理的案件，人民检察院必须派人出席法庭。”这些规定进一步明确了检察机关诉讼监督权行使的具体程序。然而，如何对民事、行政诉讼活动进行法律监督，上述条款均未有明确规定。
对此，有观点认为，《检察院组织法》第5条第（四）项“对审判活动是否合法实行监督”的规定，承接“对刑事案件提起公诉”一句，应是指刑事审判监督，《检察院组织法》对民事审判和行政诉讼监督是未作规定的；[1]有观点则认为，结合《检察院组织法》第18条的规定，《检察院组织法》第5条第（四）项的规定涵盖了对人民法院刑事、民事、行政审判活动进行监督的所有内容，不能狭义地理解为仅指对刑事审判的监督内容。[2]
然而，无论何种观点或解释，均进一步证实了《检察院组织法》未明确规定检察机关对民事、行政诉讼活动进行监督的内容，这致使《检察院组织法》与新修“两法”等法律与司法解释中关于民事、行政检察职能、权限等规定相脱节，致使民行检察监督职能缺乏检察院组织法基础。对此笔者认为，作为法律监督机关，对民事、行政诉讼活动进行监督，应作为检察机关的重要职责予以明确。尤其是“两法”修改后，检察机关对民事、行政诉讼活动的监督，无论在监督理念、监督范围还是监督方式、监督手段等方面均取得了重大突破的情况下，亟需对已经脱节于“两法”并给诉讼监督带来立法基础之困的《检察院组织法》进行修改。
三、《检察院组织法》中民事、行政检察制度完善之思考
《检察院组织法》作为检察工作的“小宪法”，为检察机关及其权力行使奠定法律基础，其内容应不同于宪法的原则性规定及诉讼法的具体性规定而介乎两者之间。同时，其必须随着诉讼法等其他法律的不断变化而逐渐完善。“两法”规范的不断修改及民行检察监督制度的逐渐发展，使得《检察院组织法》的修改迫在眉睫。具体来说，《检察院组织法》关于民事、行政检察制度的完善应从以下方面着手：
（一）更新理念
1.突出定位，注重与“两法”的衔接与差异
《检察院组织法》是反映检察机关的组织系统、组织构成、组织目的、组织职能、组织人员、组织活动、组织行为等方面内容的法律。[3]它关于检察职权、检察措施的规定与落实必须通过另行制定相关程序性法律规范得以实施，而最能体现这一点的就是《民事诉讼法》、《行政诉讼法》及相关司法解释的规定。《检察院组织法》制定与修改后，《民事诉讼法》于1991年制定，1997年、2007年、2012年分别进行三次重大修改；《行政诉讼法》于1989年制定，1999年公布《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》，并于2014年修改，极大丰富了民事、行政诉讼检察监督权的内容。尤其是“两法”的最新修改，更是对民事、行政检察监督职权进行了重大变革。故《检察院组织法》的修改，必须在制度设计、职权配置等方面与“两法”及相关司法解释等相衔接，体现“两法”及相关法律中的最新观点与理论。
然而，《检察院组织法》在修改时既要体现与“两法”的协调性，又要立足于其法律定位，保持原则性。须从检察机关、检察职权、检察制度等的全面视角，解决“两法”规定中难以涉及的检察制度方面的问题，体现出《检察院组织法》的自身特色。既不能简单重复现有“两法”等相关法律条文中琐细的诉讼程序规则，也不宜照抄照搬诉讼法中的基本原则。其规定须在机构设置、人员管理等方面体现《检察院组织法》的“特色内容”。具体来说，结合民事、行政检察监督权的权能要求，《检察院组织法》关于民事、行政检察制度的主要内容应包括：民事、行政检察监督权的职权范围、行使原则、监督方式、监督手段、组织构建及民事、行政检察监督的其他问题。
2.适度超前，填补立法空白
新修订的“两法”在拓展检察机关职权及完善检察机关监督程序、监督手段方面的重大修改，是司法体制改革成果的重要体现。最高人民检察院《关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》[4]关于民事行政检察监督制度发展蓝图的构划，更是指明了民行检察监督制度在司法体制及工作机制改革中的作用。这充分表明民行检察监督制度已成为法治中国建设中的重要内容。故此次《检察院组织法》的修改，应在立足于现有制度基础上，充分考量司法改革与法治建设的前瞻性需要，适度超前，填补目前立法的空白，也为未来检察监督权的实施奠定立法基础。例如在修改后《民事诉讼法》第55条关于公益诉讼的原则性规定基础上，可提出检察机关民事公诉权的相关内容；在现有民事检察监督限于对生效判决、裁定及诉讼过程监督基础上，可提出检察机关支持起诉及督促起诉等诉前介入诉讼程序的内容。
（二）完善内容
1.明确民事、行政诉讼检察权及其范围
如前所述，《检察院组织法》第5条第（四）项及第18条的规定是否包括对民事、行政诉讼检察监督的内容，目前理论界与实务界有不同的看法。笔者认为，应将民事、行政诉讼检察监督制度作为诉讼监督权的一项独立内容单独规定，而非通过对其他条文内容的推断和猜测。据此，应在《检察院组织法》第一章第5条第（五）项之后，再增加一项作为第（六）项，明确规定检察机关有权“对于民事、行政诉讼活动是否合法，实行监督。”[5]同时，为进一步解释“民事、行政诉讼活动”的内容及解决民事、行政检察监督职权行使程序不明的问题，宜在《检察院组织法》第二章第18条增加三款作为第18条第二款、第三款、第四款，其中，第二款即“最高人民检察院发现各级人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定违反法律、法规规定的或调解书损害国家利益、社会公共利益的，上级人民检察院发现下级人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定违反法律、法规规定的或调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当按照审判监督程序提出监督意见。地方各级人民检察院发现同级人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定违反法律、法规规定的或调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提请上一级人民检察院按照审判监督程序提出监督意见。”第三款即“各级人民检察院有权对审判程序中审判人员的违法行为，实行法律监督。”第四款即“人民检察院有权对民事、行政案件执行活动实行法律监督。”应当注意的是，在增加的这几款内容中，均是对民事、行政诉讼活动的内容及民事、行政检察监督权行使的程序作出规定，并未涉及民事行政检察监督的方式。
2.列明抗诉、检察建议等监督方式
民事、行政检察制度中，以往的法律监督手段主要是抗诉。但由于抗诉监督方式只能由生效裁判的上一级人民检察院向其同级人民法院提出，这使得基层检察机关民事诉讼检察监督职能的发挥受到严重制约。为改善这一状况，修改后《民事诉讼法》第208条第二款、第三款[6]、修改后《行政诉讼法》第93条第二款[7]首次立法确认检察建议的监督方式，实行同级检察机关向同人民法院提出再审检察建议，使检察建议制度从司法解释层面[8]上升到国家立法层面。但综合民事、行政、刑事诉讼法及相关司法解释的规定，检察机关的诉讼监督方式至少包括抗诉、（再审或纠正违法）检察建议、纠正违法通知书、纠正意见书等多种方式，形成了相对完整的诉讼监督方式体系。关于《检察院组织法》中应否规定检察建议监督方式，笔者认为，从强化诉中监督角度看来，可以规定诉讼法中已经规定的、且发展比较成熟的检察建议诉讼监督方式，以实现对诉讼活动的同步监督。故结合上述第18条增加的三款内容，笔者建议在《检察院组织法》第二章增加一条作为第20条，单独规定民事诉讼检察监督方式进行，即“人民检察院对于民事、行政诉讼活动的监督意见，可以以抗诉或检察建议的方式提出。”
3.规范监督手段及相关措施
检察机关对民事、行政诉讼活动合法与否的监督，除依据当事人申诉时提交的证据材料外，还需要相应的监督手段和措施，如调阅法院卷宗、听取双方当事人意见、调查权、更换办案人员建议权等。然而诉讼监督重在监督，检察机关诉讼监督手段的运用必须以行使职权必要为前提，其不能超越法定监督权的范围干涉当事人、诉讼参与人的正当权利行使以及其他机关的职权行使，更不能越俎代庖地进入其他机关的职权领域，即其权力行使要保持谦抑的姿态。故修改《检察院组织法》时，关于诉讼监督手段的规定，建议与三大诉讼法的规定相衔接，在《检察院组织法》第二章第19条后增加第21条，规定：“人民检察院为履行法律监督职责的必要，可以调阅人民法院、行政机关、事业单位或者其他有关单位的案卷、文件、账簿、统计资料和其他资料，有关机关、单位和个人应当予以配合。”
4.增加主任检察官办案责任制与出席法庭制
为增强诉讼监督的实效性，结合党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中关于深化司法体制改革的精神[9]与我国司法改革发展方向，《检察院组织法》还应就检察机关派员出席法庭制度和主任检察官制度进行细化。笔者建议在第二章末尾增加第22条：“按照审判监督程序审理的民事、行政案件，人民检察院院应当派员出席法庭，发表检察意见。”同时，吸收主诉、主办检察官制改革的成果，增加第23条：“各级人民检察院推行检察业务工作主任检察官办案责任制。”在第三章第28条后增加一条：“检察官通过省级以上人民检察院组织的统一考试，取得主任检察官资格。”
5.规定民事、行政公益诉讼权
根据我国现行诉讼法律规范的规定，民事、行政诉讼检察监督权仅限于对民事、行政生效判决或裁定的诉后监督，即发现民事、行政生效裁判确有错误的，有权按照审判监督程序提出抗诉或检察建议，对于一、二审诉讼过程，检察机关一般不作为诉讼主体介入其中。然而，随着修改后《民事诉讼法》第55条[10]、新修《环境保护法》第58条[11]及最高法《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》[12]初步确立了我国公益诉讼制度，而上述司法解释对于哪些部门可以提起公益诉讼、提起公益诉讼后诉讼主体享有哪些诉讼权利和义务等并未有详细规定。检察机关作为国家法律监督机关，其参与民事、行政公益诉讼并行使诉前监督权具有必要性与可行性方面基本得到认可；加之在我国法制发展史上，早在检察机关创建时，我国就有检察机关提起公益诉讼的立法先例[13]，改革开放后，一些基层检察院和法院也就公益诉讼进行了有益探索并取得突出成绩[14]，时至今日，检察机关已提起公益诉讼近百起。从强化诉前监督角度来说，此次《检察院组织法》修改应赋予检察机关对于涉及国家利益和重大公共利益的民事、行政案件的公诉权、督促起诉权及支持起诉权。笔者建议，在《检察院组织法》第一章第5条关于检察机关的职权的规定中，可增加一项作为第七项“对于污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害国家利益或社会公共利益的行为，提出民事或行政公诉，或督促与支持有关机关起诉。”
综上，《检察院组织法》作为一部专门规定检察机关组织制度、职权范围等的法律，是国家规制检察机关构成与活动的规范体系。其不仅要反映检察规律与检察改革的成果，而且要与诉讼法等相关法律体系协调统一。在民事、行政检察制度发展已趋于成熟且不断发展的形势下，修改《检察院组织法》以明确民事、行政检察监督职权，完善民事、行政检察制度就显得十分必要。而对《检察院组织法》中民事、行政检察制度的修改，也将更有力地助推我国检察制度的发展与完善。
[1] 徐光岩：《关于对人民检察院<检察院组织法>中检察机关职权修改的思考》，载《第七届国家高级检察官论文会议文章》。
[2] 印仕柏：《民事诉讼中检察权配置研究》，2010年湘潭大学博士学位论文。
[3] 刘辉：《略论检察院<检察院组织法>修改的前置条件》，载《第七届国家高级检察官论坛会议文章》。
[4] 《关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》，最高人民检察院高检发[2013]6号文件。
[5] 鉴于民事诉讼检察监督及行政诉讼检察监督权均属于诉讼监督的内容及《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第97条“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定”的规定，为兼顾民事、行政诉讼检察监督活动的类似性，此处及文章其他处关于民事诉讼检察监督范围、方式、手段修改和完善的建议，将包括对于行政诉讼检察监督的内容。
[6] 修改后《民事诉讼法》第208条第二款、第三款规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议……各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”
[7] 修改后《行政诉讼法》第93条第二款规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议……”
[8] 此次《民事诉讼法》修改之前，关于检察建议的规定主要体现在最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（2001年）、《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（2009年）及最高人民检察院、最高人民法院共签《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（2011年）等司法解释性文件中。
[9] 即《决定》中有关“深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，在全社会建立有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿的法治秩序，才能切实维护国家法制统一、尊严、权威”的相关内容。
[10] 修改后《民事诉讼法》第55条原则性认可了公益诉讼的存在，明确规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”
[11] 《环境保护法》第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”
[12] 2014年12月8日最高人民法院审判委员会第1631次会议通过，2015年1月7日起施行。
[13] 例如，1949年我国《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定：“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼,均得代表国家公益参与之”；1954年通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条也曾明确规定人民检察院有权“对于国家和人民利益的重要民事案件提起诉讼或参加诉讼”。
[14] 例如，1997年河南方城县人民检察院诉方城县独树镇工商所低价出卖房地产一案、2003年四川省阆中市人民检察院诉群发骨粉厂环境污染案等。2004年12月14日，四川省人民检察院民事行政检察部门宣布设立“公益诉讼制度”，并对此进行专门研究。
